De nieuwe wetgeving
Het uitgangspunt van de Wet op de archeologische monumentenzorg is om archeologische sporen van waarde in de grond te laten zitten. Archeologen spreken dan over ‘behoud in situ'. Dat lukt lang niet altijd. De beschikbare ruimte in Nederland is vaak te beperkt om op een alternatieve plek huizen te bouwen of een bedrijventerrein ergens anders aan te leggen.
In het verleden zijn archeologische waarden in de bodem verloren gegaan door het ontbreken aan archeologisch onderzoek. De nieuwe wet brengt daar verandering in. Het archeologisch vooronderzoek is nu verplicht. Dit onderzoek moet uitwijzen of het om mogelijk belangrijke archeologische sporen gaat. Die informatie leidt dan tot een afweging van belangen en een beslissing over wat de beste manier is om daarmee om te gaan. Dat besluit is aan de overheid, vooral aan gemeenten.
Het verdrag van Malta stelt dat het heel belangrijk is om in de ruimtelijke ordening rekening te houden met het belang van de archeologie. In de nieuwe wetgeving gebeurt dit vooral met de artikelen 3 en 3a Ontgrondingenmonumentenzorg, 34a, 38 t/m 41 Monumentenwet 1988 en artikel III Wet op de archeologische monumentenzorg. Deze artikelen bepalen dat gemeenten bij de vaststelling van nieuwe bestemmingsplannen, of bij vrijstellingen op bestaande plannen, aan moeten geven welke archeologische waarden en verwachtingen zich in de bodem bevinden én hoe de gemeente met die kennis omgaat. In de uitvoering bij bouw-, aanleg- en sloopvergunningen kunnen gemeenten dan archeologische eisen stellen aan de aanvragers. Daarnaast stellen deze artikelen dat archeologie een verplicht te onderzoeken aspect is bij bodemverstoringen waarvoor een milieueffectrapport moet worden geschreven. Dat is het geval bij de planning van grote uitvoeringswerkzaamheden. Ten slotte wordt de verplichting tot archeologisch vooronderzoek bij werken waarvoor een ontgrondingsvergunning nodig is. Ontgrondingen zijn zeer destructief voor het bodemarchief.
'De verstoorder betaalt', maar wie is de verstoorder?
De Wet op de archeologische monumentenzorg introduceert in de archeologie het beginsel van 'de verstoorder betaalt'. De redenering hierachter is dat initiatiefnemers van projecten mogelijk schade toe brengen aan het bodemarchief en daarom de kosten voor het behoud hiervan voor hun rekening moeten nemen. Maar wie is de verstoorder? Dat hangt af in welke fase van de ruimtelijke ordening er rekening wordt gehouden met de archeologie:
- Als een gemeente ervoor kiest bij het bestemmingsplan archeologisch vooronderzoek te laten verrichten, dan betaalt de gemeente de kosten van dit vooronderzoek, en de mogelijke vervolgkosten wanneer zij niet kiest voor het afzien van het project of vermijden van de schade. De gemeente geldt in dat geval als de veroorzaker. De kosten zijn via de grondexploitatie door de gemeente te verhalen.
- Als de gemeente hier niet, of slechts gedeeltelijk, voor kiest, moet er (nader) archeologisch vooronderzoek uitgevoerd worden bij de afgifte van een bouw-, aanleg- of sloopvergunning. In dit geval betaalt de vergunningaanvrager de kosten van het archeologisch vooronderzoek en wat daaruit voorkomt.
- Bij ontgrondingen is de veroorzaker degene die op basis van de Ontgrondingenwet verplicht is een vergunning aan te vragen. De veroorzaker is vergunningplichtige.
- Bij een milieueffectrapportage (m.e.r.)-procedure is de veroorzaker (iniatiefnemer) degene die verplicht is (voor zijn bodemverstorende activiteiten) een milieueffectrapportage op te stellen.
Nieuwe verplichtingen voor de gemeente en/of de provincie?
Door de Wet op de archeologische monumentenzorg krijgen gemeenten extra taken. Gemeenten moeten laten zien hoe zij rekening houden met mogelijke archeologische waarden wanneer zij een nieuwe bestemmingplan opstellen, of wanneer bestaande bestemmingsplannen aanpassen. Dit geeft gemeenten de mogelijkheid om bij het afgeven van bouw-, aanleg- en sloopvergunningen archeologische eisen te stellen. Dat is overigens alleen mogelijk als daarvoor een juridische basis aanwezig is in het bewuste bestemmingsplan. Daarnaast kan de gemeente in het kader van milieueffectrapportage ook het bevoegd gezag of initiatoefnemer zijn.
Provincies spelen in dit proces een prominente rol. Op basis van de Wet Ruimtelijke Ordening moeten zij bestemmingsplannen goedkeuren. De Wet op de archeologische monumentenzorg geeft de provincie verder de mogelijkheid om 'attentiegebieden' aan te wijzen. Als de provincie daartoe besluit, moeten gemeenten die bestemmingsplannen op archeologisch gebied bijwerken. Tot nu toe hebben provincies laten weten nog geen gebruik van deze bevoegdheid te willen maken. Die wordt meer als ‘stok achter de deur' gezien om gemeenten te overtuigen hun bestemmingsplannen, vooral in archeologisch opzicht, op orde te brengen.
Monumentenwet in de praktijk voor de gemeente
Met de Wet op de archeologische monumentenzorg is een ander archeologisch bestel ontstaan met grotere verantwoordelijkheden voor gemeenten op het terrein van het archeologisch erfgoed.
Op veel momenten wordt van gemeenten een oordeel verwacht over de omgang met archeologische waarden of vondsten. Een gemeentelijk beleidsplan biedt de mogelijkheid om al die beslissingen over de archeologie in een integraal kader te plaatsen en daar vervolgens op een samenhangende manier invulling aan te geven. Gemeenten zijn niet verplicht een dergelijk beleidsplan op te (laten) stellen, maar het is wel aan te bevelen. Een archeologisch beleidsplan of een beleidsnota over archeologie biedt de gemeente immers de mogelijkheid om:
· archeologische waarden op hun grondgebied te laten inventariseren;
· vast te stellen welke voorschriften en eisen zij wil verbinden aan welk type bodemverstoringen;
· kosten inzichtelijk te maken;
· vast te stellen of het zinvol is met andere gemeenten samen te werken;
· te besluiten een archeoloog of archeologisch medewerker aan te trekken;
· een eigen archeologische selectieagenda vast te stellen;
· te besluiten tot een archeologieverordening danwel dat zij een paraplubestemmingsplan opstelt.
· etc.
Gemeenten kunnen met een beleidsnota ook een visie ontwikkelen op het 'benutten' van archeologische waarden. Archeologie niet als last, maar als lust. Het kan bijdragen om de kwaliteit van leefomgeving te verhogen, meer over de geschiedenis te weten te komen en als inspiratiebron in de planontwikkeling voor aantrekken van nieuwe bewoners en toerisme.
Monumentenwet in de praktijk voor private partijen
Private partijen die een bouw-, aanleg- of sloopvergunning in het beschermd stads- of dorpsgezicht of een planologische vrijstelling bij een gemeente aanvragen, kunnen door de gemeente worden verplicht om aan te tonen welke archeologische waarden in de bodem zitten die zij van plan zijn verstoren. Wanneer dat het geval is, moeten de aanvragers archeologisch vooronderzoek laten verrichten. Dat wil zeggen een combinatie van bureauonderzoek en grondboringen en/of het graven van proefsleuven. Bedrijven die een vergunning aanvragen op basis van de Ontgrondingenwet hebben deze verplichting in ieder geval.
Als de gemeente of provincie op basis van de rapportage over dat vooronderzoek vaststelt dat er géén belangrijke waarden in het geding zijn, kan de vergunning zonder verdere archeologische voorschriften worden verleend. Is er wel iets belangrijks aangetroffen, dan kan de gemeente of provincie aan de vergunningverlening archeologische voorschriften koppelen. Bijvoorbeeld de verplichting:
- tot het nemen van technische maatregelen waardoor archeologische sporen in de bodem behouden blijven;
- om archeologische sporen op te graven;
- om bodemverstorende activiteiten te laten begeleiden door een deskundige op het terrein van de archeologische monumentenzorg.
Bedrijven kunnen ook in het kader van de grondexploitatie te maken krijgen met archeologie. De archeologiewet en de nieuwe Wet Grondexploitatie maken het mogelijk dat kosten voor opgravingen bij de grondexploitatie worden ondergebracht en dus voor rekening van ontwikkelende marktpartijen zijn.
Bedrijven die van plan zijn de bodem te verstoren kunnen bij ARC, hun gemeente of hun provincie informeren naar mogelijke consequenties voor het bodemarchief. Hoe eerder dat in de planning gebeurt, hoe beter dit kan veel tijdverlies en geld schelen. Het bodemarchief moet misschien behouden blijven, planning kan worden aangepast zodat rekening wordt gehouden met een archeologische opgraving of eventueel een archeologische begeleiding. Veel ergernis kan worden voorkomen door goede communicatie tussen de opdrachtgever en de overheid over kosten en tijd, rechten en plichten van elk.
Voor de Wet op de archeologische monumentenzorg is er geen onderscheid tussen bedrijven en particulieren. De wet houdt wel rekening met de particulieren. Op aandrang van de Tweede Kamer bevat de wet een artikel dat bepaalt dat bodemverstoringen die kleiner zijn dan 100 m2 uitgezonderd zijn van archeologische verplichtingen. De Tweede Kamer wilde daarmee vooral particulieren ontzien die bijvoorbeeld een serre willen bouwen.
Gemeenten hebben de bevoegdheid om uitzonderingen te maken op de wetsbepaling die zegt dat er geen archeologisch bodemonderzoek verplicht is bij bodemverstoringen kleiner dan 100 m2. Als dat zo is, dan geldt ook hier: eerst een onderzoek naar de mogelijk aanwezige archeologische sporen. Dit kan voorkomen in de binnensteden van belangrijke historische steden in Nederland. Informeer daarom bij de gemeente al vóórdat de vergunning daadwerkelijk is aangevraagd of archeologisch onderzoek mogelijk verplicht is.
Zijn er subsidies voor excessief hoge opgravingskosten?
Het Rijk kan op basis van de archeologiewet specifieke uitkeringen verstrekken aan gemeenten en provincies wanneer die zich gesteld zien voor excessief hoge opgravingskosten. Met andere woorden als er sprake is van archeologiekosten die redelijkerwijs niet gedragen kunnen worden. Deze regeling zal namens de Minister worden uitgevoerd door de RACM.
